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市行政区划环境立法成就与不足

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  第十二届全国人民代表大会第三次会议于2015年3月15日通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》, 对实施近15年的《中华人民共和国立法法》 (以下简称《立法法》) 进行了首次修正。作为本次修法的一项重要内容, 修正后的《立法法》赋予设区的市 (以下称为“新获地方立法权的市”) 地方立法权, 明确设区的市可以对包括环境保护在内的有关事项制定地方性法规和地方政府规章。修正后的《立法法》实施至今已逾三年, 新获地方立法权的市环境立法进展如何?本文试图发现亮点和不足, 以期对中国地方环境立法乃至环境法制建设有所裨益。

  一、新获地方立法权的市环境立法现状

  在《立法法》修正前, 除省、自治区和直辖市以外, 只有较大的市享有制定地方性法规和地方政府规章的权限。根据修正前的《立法法》的相关规定, 较大的市包括三类, 共49个, 其中省、自治区的人民政府所在地的市27个, 经济特区所在地的市4个, 经国务院批准的较大的市18个。

  2015年3月15日, 第十二届全国人民代表大会第三次会议对实施近15年的《立法法》进行了修正。修正后的《立法法》扩大了地方性法规和地方政府规章的立法主体范围, 即从“较大的市”扩大到“设区的市” (除省、自治区和直辖市以外) ;同时明确了设区的市的立法权限范围, 即限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。《立法法》规定, 较大的市以外的其他设区的市开始制定地方性法规和地方政府规章的具体步骤和时间, 由各省、自治区综合考虑各种因素确定。根据此项规定, 各省、自治区对其所辖新获地方立法权的市开始行使立法权的时间做了不同的处理。这便造成了不同的新获地方立法权的市实际行使立法权的时间并不相同[1]。自2015年《立法法》实施以来至2017年年底, 全国共有239个较大的市以外的其他设区的市陆续获得地方立法权, 可以制定地方性法规和地方政府规章[2]。

  通过北大法宝数据库检索发现, 自2015年3月15日至2017年12月31日, 在全国239个新获地方立法权的市中, 已经进行环境立法的城市合计148个, 共制定和修改地方环保法规和地方政府环保规章239部, 平均环境立法1.6部∕市 (见表1:新获地方立法权的市环境立法年度变化统计表) 。

表1 新获地方立法权的市环境立法年度变化统计表

  第一, 从法律位阶看, 地方性法规在新获地方立法权的市环境立法中处于主要地位。在239部法律文件中, 地方性法规有200部, 约占84%;而地方政府规章仅有39部, 约占16%。之所以出现这种差异, 很重要的原因可能在于地方性法规和地方政府规章的立法依据、立法的事项范围不同。地方性法规只要不与上位法相抵触就可以制定;而地方政府规章的制定则必须依据上位法, 没有依据不能制定, 并且地方政府规章的上位法之一就包括了地方性法规。此外, 地方政府规章相对于地方性法规立法事项范围更窄[3], 一定程度上也影响了地方政府规章的制定。总之, 就2015年《立法法》实施以来的实践来看, 新获地方立法权的市环境立法更多的是制定地方环保法规而不是地方政府环保规章。

  第二, 从立法活动看, 新获地方立法权的市环境立法的主要立法活动是制定而非修改地方环保法规和地方政府环保规章。考查发现, 已经进行环境立法的新获地方立法权的市制定地方环保法规和地方政府环保规章合计238部, 修改地方环保法规仅1部, 即《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》[4]。这从一个侧面反映出, 2015年《立法法》实施后新获地方立法权的市对于制定地方环保法规和地方政府环保规章具有比较强烈的立法需求。

  第三, 从立法类型看, 环境事务法中特别是其中的自然资源保护法构成新获地方立法权的市环境立法的主要类型[5]。在239部法律文件中, 环境手段法有20部, 约占8%;综合环境法有60部, 占25%;环境事务法有159部, 约占67%。具体就环境事务法来看, 污染防治法有34部, 自然资源保护法有97部, 生态保护法有22部, 环境退化防治法有6部;其中仅自然资源保护法就占新获地方立法权的市环境立法总量的41%。由此可见, 目前新获地方立法权的市环境立法的主要属于环境事务法, 特别是其中的自然资源保护法。事实上, 此前有相关研究已经初步发现, 设区的市目前制定的“环境保护”方面的地方性法规重心在于污染防治和大气、水土、湿地、湖泊等自然资源的保护[6], 综合性的环境保护法规只占少数[7]。环保地方性法规的主要内容在于环境事务法, 特别是其中的自然资源保护法而不是环境手段法、综合环境法, 原因或与我国目前地方环境立法的技术水平不高、制度实效不足、法制实施不力等有关。以环境手段法为例, 有学者就认为, 环境手段法实际只有到环境法制的高级阶段, 即环境基本法和环境事务法已经具备相当基础的时候, 才会成为环境立法的重点[8]。

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